2015年12月30日，民航局運輸司發(fā)布了《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動管理暫行辦法》（征求意見稿），以下簡稱《管理暫行辦法（征求意見稿）》。正要元旦放假，與幾個同行朋友交流，發(fā)現(xiàn)《管理暫行辦法（征求意見稿）》中針對無人機的概念模糊，大多條款對我們無人機生產(chǎn)銷售企業(yè)和無人機應(yīng)用企業(yè)乃至無人機訓(xùn)練機構(gòu)很難執(zhí)行，如果一旦正式發(fā)布，該文件對無人機行業(yè)發(fā)展的掣肘顯而易見！
基于此，作為剛踏入無人機行業(yè)的新生力量，我們感覺到問題嚴(yán)重！既然是公開征求意見，那就不妨從無人機企業(yè)角度寫點想法。沒想到意見經(jīng)網(wǎng)絡(luò)媒體曝光后，引起了廣大的無人機企業(yè)共鳴！一些行業(yè)朋友提出我們要聯(lián)合征集簽名，這樣可以引起民航局的重視。 經(jīng)過大家推舉，我代表全球鷹（深圳）無人機有限公司義無反顧地?fù)?dān)負(fù)起這個“出頭鳥”的角色，第一家簽名！為無人機行業(yè)的健康成長爭取政策空間，出這個頭值得！
自元月2日晚上微信、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布“征集無人機企業(yè)聯(lián)合簽名向民航局運輸司提意見”后，全國各地的無人機企業(yè)，無人機應(yīng)用者們紛紛響應(yīng)，他們的熱情超乎我的預(yù)料！不斷有人加我的微信，不時有電話打來訴說他們的意見，表示堅決支持我們的倡議！這一周以來，大約有一百多位無人機行業(yè)朋友通過微信、電話聯(lián)系我，讓我切身感受到來自無人機行業(yè)的力量，洶涌澎湃，中國的無人機時代正要到來！
這些天，所有聯(lián)合簽名的無人機企業(yè)經(jīng)營者一個共同的意見：我們希望在民航局的領(lǐng)導(dǎo)下規(guī)范無人機的管理，建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行業(yè)秩序，但是無人機不能簡單按照“通航”的辦法來管理！以下是我整理的是我們自己和部分無人機企業(yè)經(jīng)營者或通航老前輩的意見：
管理有序，更好發(fā)展
歡迎民航局對無人機企業(yè)運營活動進(jìn)行有效監(jiān)督指導(dǎo)管理，有效的管理會規(guī)范無人機行業(yè)秩序，保障社會公共安全，改善社會就業(yè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟健康發(fā)展。
概念模糊
《管理暫行辦法（征求意見稿）》標(biāo)題中用“民用無人駕駛航空器”，正文中又改為“無人機”，本文是在規(guī)范“民用無人駕駛航空器”管理？還是規(guī)范“無人機”管理？ “民用無人駕駛航空器”定義在哪？范圍包括哪些？顧名思義，“民用無人駕駛航空器”應(yīng)當(dāng)包括“無人機”，但是“民用無人駕駛航空器”不等于“無人機”，那么什么是無人機？多大的算無人機？“無人機”的定義和分類在哪里？既能娛樂又可以作業(yè)的帶攝像機的飛行平臺算不算無人機？請嚴(yán)格定義和界定“民用無人駕駛航空器”和“無人機”！
建議取消經(jīng)營許可
《管理暫行辦法（征求意見稿）》中第四條明確規(guī)定：使用無人機開展通用航空經(jīng)營 活動應(yīng)當(dāng)取得“通用航空經(jīng)營許可”。實際上經(jīng)營許可與運行是兩回事，按道理經(jīng)營是工商管轄的范疇，但是根據(jù)《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》，取得經(jīng)營許可后方能到工商注冊登記，這樣的規(guī)定使得通用航空從出生就開始遇到難產(chǎn)！沒有工商登記，哪里來的公章？沒有公章如何開的銀行帳號對外付款買飛機？如何辦的“三證”手續(xù)？立法的邏輯有問題，是死循環(huán)。所以無人機產(chǎn)業(yè)不能再走通航老路，又回到經(jīng)營許可前置審批，這無助于管理有序，而是拖了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后腿！
《管理暫行辦法（征求意見稿）》要求經(jīng)營者辦理這個證，取那個證，要把這些證弄齊了，最后來換這個經(jīng)營許可。試想，如果所有證都取齊了，干嘛還要換這個《經(jīng)營許可證》？
據(jù)了解煤炭行業(yè)已經(jīng)取消了經(jīng)營許可，只保留安全生產(chǎn)許可，這才符合黨中央國務(wù)院精神，建議民航局考慮取消通用航空經(jīng)營許可。
法律滯后，缺乏細(xì)則
《管理暫行辦法（征求意見稿）》第三條限定了“無人機的經(jīng)營活動范圍”，我們的疑問是：根據(jù)《通用航空飛行管制條例》及《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》，按《條例》理解，“通用航空”主要指的是除公共航空運輸業(yè)務(wù)以外的“有人”駕駛航空器經(jīng)營活動，對于近兩年在國內(nèi)發(fā)展如火如荼，風(fēng)起云涌的無人機行業(yè)，解決大量就業(yè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的新興朝陽產(chǎn)業(yè)，《條例》中并沒有關(guān)于無人機的詳細(xì)規(guī)定和立法，所以請民航局做好詳細(xì)調(diào)研，先完成無人機的相關(guān)立法程序，再出臺具體規(guī)定！
《管理暫行辦法（征求意見稿）》第五條規(guī)定，辦理通用航空經(jīng)營許可需要提交適航證，目前無人機取適航證是參照2009年出臺的《民用無人機有關(guān)適航會議紀(jì)要》，可以申請一類特許飛行證，但是這個特許飛行證是不可以從事經(jīng)營活動的。實際上，允許從事經(jīng)營活動的無人機怎么取適航證也沒有對接的法規(guī)，按邏輯這些問題應(yīng)當(dāng)先解決后才能頒布《管理暫行辦法（征求意見稿）》。
《管理暫行辦法（征求意見稿）》第五條規(guī)定，辦理通用航空經(jīng)營許可需要提交國籍登記證，按照現(xiàn)有法規(guī)，目前無人機的國籍登記證是無法取得的，只能申請臨時登記，而根據(jù)民航法45部《民用航空器國籍登記規(guī)定》，如果航空器要用于經(jīng)營作業(yè)，“臨時國籍登記證”是不可以的，45部第二條規(guī)定的臨時登記證還明確規(guī)定“臨時國籍登記證”是針對有人機的。所以，無人機辦理國籍登記證目前無章可依，無規(guī)可循，下步怎么做，也沒有配套文件。
《管理暫行辦法（征求意見稿）》第九條第（一）款中要求“通用航空企業(yè)在組織實施無人機飛行活動前，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，履行飛行計劃申報程序，獲準(zhǔn)后方可開展飛行活動”，
由于當(dāng)前無人機種類繁多，機型復(fù)雜，人員眾多，目前無法按照有人航空正常申報飛行計劃，申報無門，試想一天有幾百架無人機在一地飛行時，如何受理飛行計劃？所以建議采取一種即時有效的方法。實際上，目前通航作業(yè)空域的申請，飛行計劃的報批就非常困難，這也是多年來通航在國內(nèi)發(fā)展非常緩慢的一個重要原因，無人機不能重蹈通航的彎路。
《管理暫行辦法（征求意見稿）》第四條第（七）款規(guī)定“需在無人機上設(shè)置無線電設(shè)備的，應(yīng)取得民用航空器無線電臺執(zhí)照或相應(yīng)許可”，當(dāng)前關(guān)于無人機適航及無線電頻譜、電臺執(zhí)照的相關(guān)規(guī)定還沒有出臺，雖然工信部給了一個三段公用頻率，但是民航無線電委員會辦公室到現(xiàn)在也沒有出文為無人機指認(rèn)頻率。那么關(guān)于無人機的適航和電臺執(zhí)照如何辦理？這種障礙不是無人機從業(yè)人員所能解決的了的！
農(nóng)林植保無人機是超低空施藥技術(shù)，國家863項目計劃，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)羅錫文院士的成果，是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“工業(yè)機器人”，按照《管理暫行辦法（征求意見稿）》，植保無人機的運營怎么管理，如何認(rèn)證并沒有明確規(guī)定。
現(xiàn)在真實的情況是很多無人機屬個人擁有，比如做農(nóng)業(yè)植保的農(nóng)業(yè)合作社及農(nóng)民，與通航的運營企業(yè)不同，《管理暫行辦法（征求意見稿）》按照通航規(guī)定取得經(jīng)營許可后再進(jìn)行工商注冊，將沒有可操作性?！遁p小民用無人機系統(tǒng)運行管理暫行規(guī)定（試行）》已經(jīng)出臺，內(nèi)容也沒有要求運營人及個人進(jìn)行運行審定環(huán)節(jié)。所以對于新事物要有不同的有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施，管是為了有序，有序才能快速發(fā)展！管不是設(shè)限制，設(shè)限制將會阻礙這個行業(yè)的創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)，與克強總理提出的大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新不相符！
對于我們已經(jīng)經(jīng)過審定合格的“無人機駕駛員訓(xùn)練機構(gòu)”，如何再納入后續(xù)的經(jīng)營許可？
自相矛盾，邏輯不通
民航局運輸司后出臺的《管理暫行辦法（征求意見稿）》和飛標(biāo)司先出臺的《輕小民用無人機系統(tǒng)運行管理暫行規(guī)定（試行）》部分規(guī)定沖突，比如運輸司出臺的《管理暫行辦法（征求意見稿）》第五條第（六）款規(guī)定“使用無人機為 7kg以下或植保無人機的，駕駛員無須執(zhí)照”，而飛標(biāo)司出臺的《輕小民用無人機系統(tǒng)運行管理暫行規(guī)定（試行）》中明確規(guī)定空機質(zhì)量7kg以下超視距飛行的無人機和農(nóng)業(yè)植保無人機駕駛員需證照管理，這里就是相互矛盾的。
實際上運輸司的規(guī)定是有問題的。空機質(zhì)量7kg以下無人機超視距飛行，飛到2、3公里以外，如果駕駛員沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，無人機一旦墜毀將會造成不可預(yù)知的災(zāi)難！
運輸司的《管理暫行辦法（征求意見稿）》中關(guān)于植保無人機還沒有界定空機重量，無人機類型，無人機大小。如果起飛全重大于100kg的植保無人機駕駛員沒有證照管理，豈不更可笑嗎？以目前植保無人機技術(shù)，所有植保無人機都可以在空中任意飛行，沒有證照管理，會極大的危害公共安全。甚至植保無人機駕駛員除了無人機駕駛技術(shù)學(xué)習(xí)外，還必須懂得農(nóng)藥毒性和中毒后急救措施，如何避免農(nóng)藥中毒危險。所以建議7kg以下無人機超視距飛行或在人口稠密區(qū)飛行的駕駛員以及農(nóng)林植保無人機作業(yè)駕駛員必須證照管理，接受專業(yè)培訓(xùn)。
無人機管理
在今年的通航發(fā)展峰會上，中國AOPA無人機管理辦公室發(fā)布《2015中國無人機報告》，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前我國90%的無人機主要運行于150米高度以下，9%的無人機主要運行于150米高度到1500米高度之間。此外，報告還指出，我國的無人機重量小于25kg的占到90%，25kg到150kg的無人機約占9%。以上信息就明確了我們重點管控的無人機范圍。
對于空機重量小于25kg，飛行高度小于150米的無人機建議采用Wifi/3G/4G信號（例如青島云世紀(jì)無人機管理系統(tǒng)Ucare和中國AOPA主導(dǎo)開發(fā)的U-CLOUD輕小型無人機監(jiān)管系統(tǒng)），150米以上采用GPS/北斗定位無人機云端監(jiān)管系統(tǒng)。所有無人機用戶必須系統(tǒng)注冊，實名登記，飛機上明確標(biāo)示，無人機云端監(jiān)管系統(tǒng)中針對機場、軍事保密單位、政府、危險品存放點等不準(zhǔn)無人機飛入的特定區(qū)域劃出禁飛區(qū)，無人機可以自動規(guī)避禁飛區(qū)；通過該系統(tǒng)，用戶可以申報飛行計劃，監(jiān)管部門也可以隨時監(jiān)控?zé)o人機的狀態(tài)。
目前美國對起飛全重小于25Kg的無人機給以適航豁免，所以我們也建議對國內(nèi)起飛全重小于25kg的無人機能給以適航豁免。比如農(nóng)業(yè)植保無人機，在農(nóng)田作業(yè)屬于空曠無人區(qū)域，如果能給起飛全重小于25kg的植保無人機適航豁免，不僅有利于解決農(nóng)業(yè)機械化/現(xiàn)代化最后一公里問題，同時也解決了農(nóng)林噴灑作業(yè)時效性強，時間緊迫，勞動力短缺問題。
缺乏充分調(diào)研，現(xiàn)有無人機企業(yè)及現(xiàn)正運行的無人機用戶內(nèi)心忐忑
如果法理邏輯不嚴(yán)密，執(zhí)行缺乏可操作性的《管理暫行辦法（征求意見稿）》在2016年2月1日正式開始執(zhí)行，那么現(xiàn)有的無人機制造企業(yè)和無人機經(jīng)營企業(yè)怎么辦？他們根本就辦理不了經(jīng)營許可，那么暫停生產(chǎn)，暫停經(jīng)營？還是知法犯法？
鑒于無人機在國內(nèi)的保有量已有相當(dāng)數(shù)量，按照新的規(guī)定，已經(jīng)在運行的這些無人機怎么辦？個人擁有的無人機怎么管理？眾多無人機企業(yè)和無人機擁有者對新政忐忑不安，我們希望新政策的執(zhí)行能給予緩沖期。
總體結(jié)論
（1）《管理暫行辦法（征求意見稿）》法理上邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)，同民航其它法規(guī)有沖突之處，執(zhí)行缺乏可操作性，在2016年2月1日執(zhí)行前有很多問題是無法解決的。
（2）請民航局2016年2月1日慎重考慮該辦法的執(zhí)行，在深入無人機企業(yè)，深入基層應(yīng)用單位詳細(xì)調(diào)研，經(jīng)過民航法專家充分論證后再謹(jǐn)慎出臺無人機運營管理細(xì)則。
從無人機行業(yè)發(fā)展角度，我們真心希望無人機管理的細(xì)則盡早出臺！當(dāng)然，建議咱們制訂法規(guī)的專家學(xué)者們能走基層，通過和行業(yè)協(xié)會，和無人機企業(yè)的互動，深入調(diào)研，弄清楚無人機在每個行業(yè)應(yīng)用的特點、規(guī)律，然后從國家安全、公共安全的角度，從利國利民的經(jīng)濟角度制定出切合實際的政策。這樣做，才接地氣！這樣做，企業(yè)會歡迎，群眾才會滿意！
感謝全國各地?zé)o人機行業(yè)經(jīng)營者的關(guān)注，這是我們共同的利益，關(guān)系到我們無人機行業(yè)的未來！維護(hù)無人機行業(yè)利益，維護(hù)無人機行業(yè)健康發(fā)展只能靠我們自己！我們只有群策群力，集思廣益，團結(jié)一致，和我們管理部門形成良好互動，才能為無人機行業(yè)的健康成長爭取政策支持和生存空間！
再次感謝民航局管理部門對無人機行業(yè)的重視！
全球鷹（深圳）無人機有限公司
余景兵
2016年1月8日
相關(guān)：關(guān)于“《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動管理暫行辦法》（征求意見稿）”的意見征集簽名
《輕小型民用無人機系統(tǒng)運行暫行規(guī)定》征求意見
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