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【中國安防展覽網(wǎng) 市場分析 】為實現(xiàn)對無人駕駛航空器的依法管理，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》，并于2018年1月26日通過工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司發(fā)布了關(guān)于公開征求《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》意見的通知，在工信部上對外征求意見。這一條例不僅回答了上述人們關(guān)心的問題，也是我國首次從國家戰(zhàn)略層面對無人機管理與發(fā)展做出部署。
無人機(Unmanned Aerial Vehicle)是指沒有機載駕駛員操縱，而在外部空間進行控制的航空器。隨著無人機研發(fā)技術(shù)逐漸成熟，生產(chǎn)成本大幅降低，無人機在各個領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，除軍事用途外，還包括農(nóng)業(yè)植保、電力巡檢、警用執(zhí)法、地質(zhì)勘探、環(huán)境監(jiān)測、森林防火以及影視航拍等民用領(lǐng)域，且其適用領(lǐng)域還在迅速拓展。
與此同時，無人機在推廣和使用過程中，也出現(xiàn)了一系列的安全隱患和監(jiān)管漏洞，比如誤闖禁飛區(qū)、小區(qū)飛行干擾休息等，這類現(xiàn)象對公共安全和個人權(quán)益造成一定影響，并不斷有聲音呼吁制定對無人機的專項管理條例。
一、無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)
為實現(xiàn)對無人駕駛航空器的依法管理，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》，并于2018年1月26日通過工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司發(fā)布了關(guān)于公開征求《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》意見的通知，在工信部上對外征求意見。這一條例不僅回答了上述人們關(guān)心的問題，也是我國首次從國家戰(zhàn)略層面對無人機管理與發(fā)展做出部署。
2月28日意見征求已結(jié)束，法規(guī)有望年內(nèi)出臺。
《征求意見稿》是我國首次在國家層面對無人機的規(guī)范和管理作出部署。《征求意見稿》在尊重我國空域未開放的實際情況下，對滿足一定監(jiān)管要求的無人機合理開放了120米以下的空域，破除了“黑飛”的誤解，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和無人機愛好者來說是一大利好。
無人機是近年迅速興起的新型科技產(chǎn)品，各地相關(guān)部門在監(jiān)管過程中往往缺少有效的法律依據(jù)和監(jiān)管措施?！墩髑笠庖姼濉贩e極回應(yīng)社會關(guān)切，主動適應(yīng)無人機行業(yè)發(fā)展的新形勢，充分借鑒國外管理的成功經(jīng)驗，亮點頗多，最突出的亮點有以下幾個方面：
第一，《征求意見稿》貫徹了國務(wù)院“放、管、服”改革的理念?！墩髑笠庖姼濉钒凑辗旨壏诸惞芾淼霓k法，將無人機分為兩級三類五型。一方面，對風(fēng)險高的無人機，采取嚴格管理的方式，保障飛行安全;另一方面對風(fēng)險小的無人機，根據(jù)具體類型完全放開或者簡化管理措施，方便企業(yè)和群眾使用。此外，《征求意見稿》突破現(xiàn)行“所有飛行必須預(yù)先提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實施”的規(guī)定， 取消了微型無人機在禁止飛行空域外飛行的申請程序，簡化了輕型無人機的申請程序，縮短了緊急任務(wù)飛行申請的時間間隔。這些規(guī)定將極大的方便企業(yè)和群眾的生產(chǎn)和生活，為今后無人機行業(yè)的健康發(fā)展提供了重要的政策支持。
第二，《征求意見稿》體現(xiàn)了多維、開放、立體的監(jiān)管思路?！墩髑笠庖姼濉吩趯o人機的監(jiān)督管理上，從生產(chǎn)、銷售、使用各個環(huán)節(jié)均作出了明確細致的要求，改變了以往各部門監(jiān)管過程中權(quán)責(zé)不清的問題。比如，《征求意見稿》規(guī)定國家統(tǒng)籌建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機綜合監(jiān)管平臺，民用無人機飛行動態(tài)信息與公安機關(guān)共享，這一規(guī)定防止了監(jiān)管過程的冗雜，可以顯著提升監(jiān)管效率。此外，《征求意見稿》提出飛行空域和計劃的審批情況應(yīng)當(dāng)接受社會和用戶監(jiān)督，可以充分發(fā)揮社會和個人在無人機監(jiān)管中的作用。
第三，《征求意見稿》照顧了特殊行業(yè)的需求，滿足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際需要。目前，無人機在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮的作用越來越明顯，且由于其飛行高度低，飛行速度慢，安全風(fēng)險低，但作業(yè)效率高，作業(yè)面積廣，在一些農(nóng)田、牧場等人口稀少地帶，無人機成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力?！墩髑笠庖姼濉穼Ψ蠗l件的植保無人機給予了特殊政策，包括配置特許空域、免予計劃申請等，這些規(guī)定可以避免未來條例在適用過程中與社會生產(chǎn)實際相互沖突的狀況，有利于法律在執(zhí)行中的權(quán)威性和針對性。
第四，《征求意見稿》明確了無人機的分類情況。據(jù)條例的管理對象全面覆蓋各類無人機，范圍由250克以下至150公斤以上，包含民用、警用、軍用等不同類別。條例明確，遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無人機。而模型航空器的管理規(guī)則，今后由體育部門會同其他相關(guān)部門另行制定。
結(jié)合重量、速度等因素，無人機又被分為微型、輕型、小型、中型、大型五大類。
條例明確，除微型無人機外，凡是空機重量不超過4000克，最大起飛重量不超過7000克，最大飛行速度不超過每小時100千米，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力的遙控駕駛航空器，都屬于輕型無人機。據(jù)大疆無人機公司有關(guān)負責(zé)人介紹，目前我國無人機市場上約90%的產(chǎn)品都屬于此類。
專家表示，細化分類的目的在于精細化管理，對小型及以上的產(chǎn)品加強監(jiān)管，對普通群眾最常使用的微型、輕型產(chǎn)品盡量放寬限制，管理兼顧開放。如條例明確，中型、大型無人機應(yīng)當(dāng)進行適航管理。微型、輕型、小型無人機投放市場前，應(yīng)當(dāng)完成產(chǎn)品認證。銷售除微型無人機以外的民用無人機的單位和個人應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)備案，并核實記錄購買單位、個人的相關(guān)信息，定期向公安機關(guān)報備。
第五、明確了我國的空域管制類空域劃分。條例充分尊重現(xiàn)有的空域管理特點，在維持整體制度不變的情況下，對120米、50米的安全高度進行了突破，向輕型無人機和微型無人機釋放120米以下、50米以下的空域，在保障安全的前提下，疏導(dǎo)了正常合理的飛行需求。
條例明確，除空中禁區(qū)、機場、軍事禁區(qū)、危險區(qū)域等周邊一定范圍內(nèi)，微型無人機無需批準(zhǔn)可以在真空50米以下空域飛行，輕型無人機可以在真空120米以下空域飛行。
專家表示，民用無人機，特別是微型與輕型無人機的操作使用準(zhǔn)備時間普遍比較短，無固定起降點，飛行量巨大，應(yīng)用較為廣泛，傳統(tǒng)通航式的管理早已不能適應(yīng)當(dāng)下的應(yīng)用習(xí)慣。條例一方面通過明確管控空域，以及管控空域飛行需求的申請與審批制度，保障基礎(chǔ)安全；另一方面，釋放出適飛空域，為群眾與企業(yè)提供合法合規(guī)飛行的權(quán)利，為社會生產(chǎn)生活提供了效率與便利?？梢哉f，條例為逐步進入自動化、智能化的科技社會做出了準(zhǔn)備，是重要的管理方法探索。
此外，條例綜合無人機產(chǎn)品特性、飛行量、飛行目的、用戶使用習(xí)慣等多種因素考慮，提出微型無人機在禁止飛行區(qū)以外飛行，無需提交飛行計劃；由國家建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機綜合監(jiān)管平臺，輕型無人機如在適飛空域內(nèi)飛行并通過監(jiān)管平臺報送飛行動態(tài)，亦無需提交飛行計劃等。通過技術(shù)手段，減少用戶負擔(dān)，提升管理效率。
目前，《征求意見稿》剛剛結(jié)束意見征求，距離法規(guī)的正式出臺還需一定的時間。法規(guī)出臺后，在執(zhí)行中還需要各地政府配合上位法制定相應(yīng)的實施細則。我們期待著各地在未來推出既符合上位法“開放、服務(wù)”精神，又符合地方實際的管理規(guī)定，為無人機產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展保駕護航。
二、治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)
2017年1月，公安部在公布《治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》，向社會征求意見，其中第46條增加規(guī)定：違反國家規(guī)定，在低空飛行無人機、動力傘等通用航空器、航空運動器材的，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留。
三、《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)
2017年9月7日，深圳市人民政府法制辦公室7日發(fā)布《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》，強調(diào)用科技手段對無人機進行監(jiān)管，重點監(jiān)管容易對民航以及公共安全造成隱患的消費級無人機以及部分航空模型，并對限飛和禁飛區(qū)進行了區(qū)分。
在監(jiān)管對象方面，考慮目前對民航以及公眾安全造成威脅的主要是消費級無人機，該辦法將監(jiān)管對象界定為大于等于0.25千克、小于7千克的輕小型無人機，同時，加載飛行控制模塊或者使用衛(wèi)星和圖像下傳輔助飛行的航空模型也納入監(jiān)管。
在關(guān)于監(jiān)管范圍方面，該辦法從生產(chǎn)、銷售、飛行以及安全管理活動等方面進行全鏈條管理。記者注意到，辦法提出銷售環(huán)節(jié)中不得銷售不符合深圳經(jīng)濟特區(qū)無人機技術(shù)規(guī)范的無人機，不得將無人機改裝、破解系統(tǒng)后銷售，使用環(huán)節(jié)上包括禁止改裝、破解無人機等。
在無人機的技術(shù)規(guī)范上，辦法明確規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括激活認證、衛(wèi)星定位、自動返航、電子圍欄、飛行記錄、平臺接入等技術(shù)要求。該辦法的制定機構(gòu)表示，由于無人機屬于科技產(chǎn)品，對其監(jiān)管更多的是依賴科技手段，例如通過無人機云系統(tǒng)或者監(jiān)控平臺和其他飛行控制設(shè)備監(jiān)察無人機飛行、對禁飛區(qū)、限飛區(qū)設(shè)置電子圍欄等。此外，深圳市作為無人機之都，應(yīng)當(dāng)以更加包容的態(tài)度支持無人機產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在確保安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間取得平衡。所以與其他地方“一刀切”的政策不同，該辦法區(qū)分出禁飛區(qū)和限飛區(qū)，將機場障礙物限制面以及民航航路、航線列入禁飛范圍，而將機場障礙物限制面外、距機場跑道兩側(cè)各10公里、跑道兩端各20公里范圍內(nèi)設(shè)為限飛區(qū)，嚴格控制飛行高度。
四、《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》
關(guān)于購買者實名認證，2017年6月起實施的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》規(guī)定：在我國境內(nèi)最大起飛重量為250克及以上的民用無人機，擁有者必須按規(guī)定實名登記，民航局航空器適航審定司是登記系統(tǒng)管理單位。至于銷售企業(yè)是否向公安機關(guān)備案并核實信息等并沒有要求。
《條例》征求意見稿擬對買賣雙方提出要求。銷售除微型無人機以外的民用無人機的單位、個人應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)備案，并核實記錄購買單位、個人相關(guān)信息，定期向公安機關(guān)報備。購買除微型無人機以外的民用無人機的單位、個人應(yīng)當(dāng)通過實名認證，配合做好相關(guān)信息核實。
五、深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)
深圳市法制辦起草的《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》中，擬規(guī)定除在室內(nèi)或攔網(wǎng)內(nèi)等隔離空間飛行外，禁止未滿8周歲的未成年人飛行無人機。已滿8周歲、未滿16周歲的未成年人應(yīng)當(dāng)在成年人的陪同下飛行無人機。
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